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关于《广东省森林和陆生野生动物类型自然保护区管理办法》的政策解读
来源:河源林业 阅读次数:1321 发布时间:2018-06-20 16:49:26

关于《广东省森林和陆生野生动物类型自然保护区管理办法》的政策解读

2017年3月6日,省政府以粤府令第233号发布了《广东省森林和陆生野生动物类型自然保护区管理办法》(以下简称《办法》),《办法》按照大力推进生态文明建设的形势要求,充实、调整、完善了一系列保护管理制度和措施,为破解森林和陆生野生动物类型自然保护区保护发展难题、创立保护管理新机制提供了遵循

一、《办法》制定目的和背景

(一)落实上位法和有关政策的需要。1985年7月6日国务院出台《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》,1986年7月19日省政府发布了《广东省森林和野生动物类型自然保护区管理实施细则》(下称《实施细则》),1997年粤府令33号进行了修订,为我省进行林业系统自然保护区进行单独立法奠定了良好的基础。2011年新修订施行的《中华人民共和国自然保护区条例》等对自然保护区建设管理作出了诸多新的规定,比如该条例第十二条规定了国家级自然保护区的建立由国务院批准,地方级自然保护区的建立由省人民政府批准。而《实施细则》第五条却规定市(地)、县自然保护区由同级人民政府批准。《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》(国发〔2004〕16号)第28项将进入林业系统国家级自然保护区从事科学研究的审批,下放省、自治区、直辖市林业行政主管部门审批。近些年,国务院、国务院办公厅,分别以国函〔2013〕129号、国办发〔2010〕63号等文件,就自然保护区的建设管理出台了一些新的政策。

(二)2006年10月,我省被国家林业局列为全国第一个自然保护区建设示范省,建设示范省需要法制支撑。目前,全省已建成270个各类各级自然保护区,其中国家级8个、省级50个、市县级212个,初步形成了一个以国家级自然保护区为核心、省级自然保护区为骨干、市县级自然保护区及自然保护小区为通道的保护类型较齐全、布局较合理、管理较科学,生态效益和社会效益较显著的自然保护区网络体系,有效地保护了我省典型自然生态系统、自然遗迹和珍稀濒危野生动植物。林业自然保护区数量占全省自然保护数量的73.1%,管护面积占全省自然保护区总面积达72.2%,为构建和谐广东经济社会可持续发展提供了生态安全的重要保障及奠定了生态文明建设的本底基础。

(三)林业系统自然保护区的管理具有比较特殊的管理要求。《实施细则》自1986年经省政府批准于同年7月19日由省林业厅颁布,后经1997年以粤府令第33号修订实施至今,已达30年之久,距离最近修订也近20年,已经难以适应我省林业系统自然保护区可持续发展并实现依法有效管护的需要,我省在林业自然保护区建设、管理中的有效做法和经验也未能上升为管理的规范。由于林业系统自然保护区涉及保护对象的特殊性,森林和野生动物的保护管理与海洋海岸、野生动植物、生物遗迹、地质遗迹等各种类型有不一样的管理要求,制订独立的林业系统自然保护区管理办法也是必要的。

(四)适应我省自然保护区实际管理的需要。目前,我省林业系统自然保护区建设面临一些问题和困难,如管理体制不顺,制约了保护区的良性发展;土地权属关系复杂,影响自然保护区的和谐稳定;资金投入不足,导致建设水平不高,管护能力偏低,管护规模偏小,区域不平衡,与我省经济社会发展不相适应等。我省现有的自然保护区相关管理规定已经难以适应新形势下的保护与监管需求。

因此,将《实施细则》全面修订为《办法》,是十分必要的。

二、《办法》的适用范围

行《实施细则》主要适用于我省行政区域内森林和野生动物(包括鸟类、兽类、两栖类、爬行类动物)类型自然保护区。《广东省湿地保护条例》第十九条规定:滩涂划入生态公益林规划区和划为红树林、鸟类自然保护区的,各级林业行政主管部门应当加强保护管理和监督工作。省编办《关于广东省自然保护区管理体制和机构编制等问题的意见》(粤机编办〔2001〕387号)规定:森林和陆生野生动植物及湿地类型自然保护区由各级人民政府林业行政主管部门负责管理。据此,《办法》规定林业主管部门管理的湿地类型自然保护区参照适用。

三、《办法》解决的主要问题

(一)关于自然保护区建设管理的经费保障。

关于自然保护区的经费保障问题,1999年《省人大常委会关于加快自然保护区建设的决议》明确指出:“各级政府要把自然保护区管理经费、科学研究经费及必要的建设所需资金纳入当地国民经济和社会发展计划,切实予以安排。”2011年《省人大常委会关于批准省人民政府<关于加快我省自然保护区建设步伐议案办理情况的报告>的决议》再次强调:“省级及省级以上自然保护区日常管理经费纳入省级财政预算,确保基本业务能够正常开展。”但由于国家级、省级自然保护区属公益一类事业单位,无项目资金支持和其他经营性收入,人员经费缺口较大,业务经费和管护资金严重不足。2001年,粤机编办〔2001〕387号文件按照既方便管理,又能充分发挥各地、各级行政主管部门积极性的思路,确定自然保护区的管理体制:国家级自然保护区原则上由省行政主管部门直接管理;省级自然保护区原则上由省与市、县共管,以市、县管理为主;市级、县级自然保护区由市、县管理,业务上接受上级行政主管部门指导。

《办法》第四条规定:“省级以上自然保护区日常管理经费纳入省级财政预算,不足部分由市、县财政予以保障。”既是贯彻省人大决议的有关要求,也是落实管理体制、调动地方积极性、明确市县管理职责的需要。目前,惠州、珠海等地级市已在保障省级以上自然保护区经费不足问题上先行先试,取得了显著成效。如惠州市从2012年起明确将省级自然保护区管理处纳入市公益一类事业单位管理,管理处在职在编人员及离退休人员的工资福利、各项津贴和办公经费按市直公益一类事业单位标准由市财政补足;聘请巡护人员的工资、森林病虫害的防治、森林防火设施(设备)购置更新和维护费,由省级自然保护区所在地的县(区)财政负责解决;并从2014年起,市财政安排资金弥补象头山国家级自然保护区的人员经费不足。

(二)关于保护区的建立、调整和撤销程序。

《办法》第七条规定:国家级和地方级自然保护区的建立、调整和撤销分别按照国务院和省人民政府有关规定执行。目前,国家级自然保护区的建立、调整和撤销,国家已有相关规定;对于省、市、县级, 省政府已于2017年12月30日发布《广东省自然保护区调整管理规定》(粤府函〔2017〕371号),省、市、县级建立、调整和撤销作出了相关规定。

(三)关于划入保护区的自然资源权利人权益保障。

我省森林、湿地和陆生野生动物类型自然保护区林地权属关系复杂,大部分林地、林木为农村集体所有,有的还是自留山或者是流转经营的山林,社区居民对其依赖程度较高,要使保护区建设可持续发展,必须解决区内居民的生产生活问题。同时,全省自然保护区仍有相当部分林地未列入生态公益林;已列入生态公益林的林地林木,其补偿标准大多低于周边山地租地价格,林农参与自然保护区建设的积极性不高,有的甚至出现抵触情绪,要求将其林地划出自然保护区。随着经济社会发展和农民群众物权意识的提升,自然保护区管护难度越来越大。为有效处理上述历史遗留问题和矛盾,规范保护区以后的发展,《办法》第八条对划入保护区的自然资源权利人权益保障进行了规定,第十六条对保护区林木更新改造提升和核心区、缓冲区林木赎买进行了规定,第二十三条对处理保护区内原有居民生产生活与保护的关系以及生态补偿问题进行了规定。《通知》提出了自然保护区内人工林赎买和改造提升的相关要求,明确了区内居民划定生产生活区的条件和范围。

(四)关于自然保护区内未确权国有荒山荒地的处理。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第二款规定:未确定使用权的国有土地,由县级以上人民政府登记造册,负责保护管理。因此,《办法》第十二条规定:自然保护区内未确定土地使用权的国有荒山、荒地,其土地使用权划归自然保护区管理,并由县级以上人民政府土地行政主管部门办理土地使用权划拨和登记手续。

(五)关于保护区内林木保护改造提升的规定与现行法规规定的关系。

我省为典型的南方集体林区,自然保护区主要是在集体林基础上建立起来的。目前,林业系统270个自然保护区管护总面积124.5万公顷中,有集体林89.10万公顷,占管护总面积的71.57%。其中约有6.5万公顷已流转的集体林被划入国家级、省级自然保护区。由于自然保护区生态补偿偏低,集体林划入自然保护区后,林木禁止采伐,区内林农生产生活受限、经济利益受损、投资无法收回。

按照《森林法》规定,自然保护区内的生态公益林不能进行采伐,但在管理中存在不少问题。实际中,我省自然保护区中还有相当部分林地未列为生态公益林,而且有部分划入自然保护区的森林为经营者承包投资营造的速生桉树林或者其他生态效益和生物多样性较差的针叶纯林,影响自然保护区生态功能的发挥,这部分林木如何处理需要根据其在自然保护区的区位和实际情况情况在制度上作出安排,辽宁、湖北、浙江等省对自然保护区林木采伐问题作了规定,我省在实际中也有具体的探索性规定。因此,《办法》第十六条对保护区的林木保护改造提升作了相应的规定,有利于妥善解决存在问题,使保护区的生态环境得到改善,也能解决长期存在的山林权属者不愿继续签订新的管护协议,要求将其林地划出自然保护区的问题。

(六)关于自然保护区建立、调整和撤销原则。

主要规定了应当建立自然保护区的区域,自然保护区的级别;规定了建立、调整和撤销自然保护区应当遵守的原则,建立自然保护区应当征得相关所有权人的同意并签订管护和补偿协议;规定了自然保护区功能区划分。

(七)关于相关主体的法律责任。

主要规定了自然保护区被撤销的法律责任,在自然保护区内违法建设的法律责任,在自然保护区内违法砍伐等破坏自然资源活动的法律责任;规定了林业主管部门和自然保护区管理机构工作人员的法律责任。

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